Крестовый визовый поход. Есть ли у Европы юридические основания для ограничения передвижения россиян?

Президент Украины Владимир Зеленский на этой неделе призвал западные страны полностью закрыть границы для россиян независимо от их политической позиции. Главные сторонники общеевропейского запрета на выдачу виз россиянам — страны Балтии и Финляндия, у которых есть сухопутные границы с Россией. Эстония уже сделала первый реальный шаг: через неделю она закроет границу для россиян, въезжающих в страну по шенгенским визам, выданным самой Эстонией. Какие еще препятствия для передвижения россиян могут создать Евросоюз и отдельные его страны, рассказывает Виталий Слепак, к. ю.н, старший юрист коллегии адвокатов Pen & Paper.

Какие ограничения на поездки россиян уже введены

Привычные ежедневные новости «что-то ужасное или плохое опять случилось на фоне беспрецедентных санкций» к августу этого самого 2022 года уже успели набить оскомину и теперь лишь констатируют привычное положение дел. Ограничения на переводы денежных средств, отказ от сотрудничества со стороны европейских и американских контрагентов по репутационным причинам, массовый уход с рынка иностранных компаний и любимых брендов — все это уже ни для кого не история. Как говорится, грустно, и точка. Вернее, многозначительная запятая или даже многоточие, но каждый раз, когда кажется, что нас уже нечем удивить, жизнь подкидывает новые интересные сюжеты. На этой неделе Эстония объявила о закрытии своих границ для Россиян с шенгеном. Правда, с эстонским шенгеном, с шенгенской визой из другой страны теоретически въехать пока можно.

Ограничения на поездки — хит сезона второй половины лета 2022. Любой из действующих в отношении России санкционных режимов предусматривал запрет на въезд для тех, кого внесли в санкционные списки. Теперь дело зашло значительно дальше, и российские граждане поголовно рискуют получить отказ в допуске на территорию отдельных стран только в силу своего гражданства.

Лидером в санкционном деле являются США. Американское законодательство изначально предусматривало возможность ограничивать право на въезд отдельных лиц, даже если к ним не применены блокирующие санкции. Закон США «О гражданстве и иммиграции» предусматривает право госсекретаря вводить запрет на выдачу виз лицам, в отношении которых существуют достаточные основания полагать, что их деятельность может иметь неблагоприятные последствия для американской внешней политики. Так, 2 августа 2022 года были введены визовые ограничения в отношении 893 должностных лиц Российской Федерации, которые, по мнению Госдепартамента, активно участвовали в деятельности, угрожающей суверенитету, территориальной целостности и политической независимости Украины.

Однако США никогда не были популярным туристическим направлением для большинства россиян — выносим за скобки, что только у примерно 30% россиян есть заграничные паспорта. К тому же надо сказать, что проблемы с получением американских виз начались задолго до 2022 года, еще когда был существенно сокращен персонал дипломатических и консульских представительств США в России. И даже массовый запрет на въезд еще не одно и то же, что полный запрет на въезд всем гражданам страны. Именно такие предложения теперь звучат в Европейском Союзе.

Какие юридические основания есть у стран ЕС для ограничения передвижения граждан

В отличие от США, где вопросы миграции решаются исключительно на федеральном уровне, в ЕС миграционная политика регулируется как на уровне самой организации, так и на уровне отдельных государств-членов. Подлинно общий для всех государств-членов правовой акт, регулирующий визовые вопросы — это Регламент (ЕС) № 2018/1806 Совета от 14 ноября 2018 года, который устанавливает перечень стран, чьи граждане подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов ЕС, а также перечень стран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности. Он только устанавливает обязанность поддерживать визовый режим или, наоборот, устанавливает безвизовый режим, не регулируя вопросы выдачи виз и пересечения границ.

Если государство-член ЕС не связано больше никакими общими с другими членами ЕС нормами в части визового режима, оно может самостоятельно решать, выдавать визы россиянам или нет, пускать их на свою территорию или нет. Вариант «нет», например, выбрала Болгария, приостановив на неопределенный срок выдачу россиянам туристических виз и виз владельцам недвижимости. Те страны, которые входят в шенгенскую зону (это все страны ЕС, минус Ирландия, Болгария, Румыния, Хорватия, Кипр и плюс Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария) применяют общее законодательство о визах и правилах пересечения границ и уже не могут абсолютно автономно принимать решения об ограничении перемещений россиян.

Основными актами шенгенского права являются Визовый кодекс 2009 года и шенгенский кодекс о границах 2016 года.

• Визовый кодекс вводит одинаковые для всех стран правила выдачи виз для краткосрочного пребывания.
• Шенгенский кодекс о границах устанавливает общие правила пограничного контроля на внешних границах ЕС и отменяет пограничный контроль на внутренних (то есть границах между государствами-членами), но сами визы выдают все же государства, пограничный контроль тоже осуществляется странами самостоятельно.

И вот, пользуясь тем, что право на выдачу визы осталось за конкретным государством, несколько государств-членов ЕС приостановили выдачу шенгенских виз всем россиянам, если только причины получения визы не расценены ими как «уважительные» (например, смерть близких родственников). Теперь без таких уважительных причин невозможно получить визы Эстонии, Латвии, Литвы, Нидерландов, Бельгии, Чехии, Словакии и Мальты. Существенно ограничена выдача виз в Словении.

Остается открытым вопрос, насколько эффективны такие односторонние меры, если единая шенгенская виза потому и называется единой, что является действительной для совокупной территории государств-членов (параграф 3 статьи 2 Визового кодекса), а на границах между государствами шенгенской зоны отсутствует пограничный контроль (статья 22 Кодекса о границах). Любая шенгенская виза дает ее обладателю после прохождения пограничного контроля на внешней границе возможность свободно перемещаться по всей территории шенгенской зоны. Соответственно, можно вводить любые ограничения на выдачу шенгенских виз на своей территории, что никак не помешает получить визу в другом государстве шенгенской зоны и въехать по ней.

Могут ли страны ЕС совсем закрыться для россиян

Такая ситуация не устраивает некоторые европейские страны. Например, глава консульской службы МИД Финляндии Юсси Таннер, отметив, что «некоторые российские путешественники используют Финляндию только как транзитную страну на пути к средиземноморским курортам», заявил: «Мы будем реагировать, если люди действительно начнут ездить в другие страны по шенгенским визам, выданным Финляндией». В качестве меры реагирования он назвал «отказ в предоставлении новых виз заявителям, которые использовали ранее выданные Финляндией документы исключительно для транзита в третью страну».

Идея, конечно, весьма любопытная. Исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче единой шенгенской визы установлен в статье 32 Визового кодекса, которая не предусматривает возможность отказать в визе из-за того, что предыдущая виза была использована не для пребывания в Финляндии как страны основного пребывания, а для визита в другие государства-члены ЕС.

Сам визовый кодекс предлагает другие варианты. Согласно статье 5 Визового кодекса, государством-членом, компетентным рассматривать ходатайство о предоставлении единой визы и принимать по нему решение, по общему правилу является государство-член, территория которого выступает основным местом назначения поездки или поездок с точки зрения продолжительности пребывания в днях или с точки зрения цели пребывания. Другими словами, подавая ходатайство о выдаче визы в посольство или консульство Финляндии, необходимо доказать, что основная цель поездки связана именно с этой страной. Если же она используется только как государство транзита, то подавать на визу нужно в посольство или консульство страны, где планируется основное пребывание, а Финляндию указать только в графе «страна первого въезда» в анкете на выдачу визы.

Если слукавить и указать недостоверные сведения, возникает риск применения статьи 34 Визового кодекса. В силу этой статьи виза аннулируется в том случае, если обнаруживается, что в момент ее выдачи не выполнялись условия выдачи визы, в частности, если имеются серьезные основания полагать, что виза была получена обманным путем. То есть если уже после выдачи визы, к примеру, была отменена бронь гостиницы, в которой заявитель якобы планировал проживать в Финляндии, у посольства или консульства есть формальные основания для аннулирования выданной визы просто из-за того, что им были предоставлены ложные сведения. С учетом того, что государство не обязано информировать об аннулировании визы, узнать об этом можно уже на пограничном контроле.

Еще один вариант действий не только Финляндии, а любой страны шенгенского сообщества — ограничить временное окно для подачи заявлений на туристические визы. По замыслу инициаторов, это позволит приоритизировать выдачу виз, которые запрашиваются по необходимости, а не для путешествий. В этом случае противоречий с европейским законодательством не будет, поскольку Визовый кодекс устанавливает только сроки рассмотрения поданных ходатайств на выдачу визы, но не вводит обязательств по количеству принятых к рассмотрению ходатайств.

Но самый неприятный сюрприз может ждать обладателей виз на границе. Статья 6 Кодекса о границах, определяющая условия въезда граждан третьих стран на территорию государств-членов, помимо прочего обязывает въезжающее лицо обосновать цель и условия предполагаемого пребывания, и располагать достаточными средствами к существованию как на период предполагаемого пребывания, так и для возврата в страну происхождения или для транзита в третью страну, в которую им гарантирован доступ. Так что, уже на стадии обоснования цели поездки ждите каверзные вопросы и будьте готовы ответить на них иначе есть риск получить не штамп о въезде, а красивую жирную печать «Аннулирована». При попытке получения нового шенгена в любой другой стране такая визовая история станет препятствием.

Все описанное нами — достаточно распространенные последнее время случаи. В целом же общие правила остаются неизменными: если отсутствуют установленные статьей 32 Визового кодекса основания в выдаче визы и лицо соответствует условиям въезда, установленным статьей 6 Шенгенского кодекса о границах, то отказ в допуске на территорию шенгенской зоны будет противоправным.

Все, что смогут сделать государства, это выдавать визы исключительно под конкретные даты поездки и строго следить, чтобы при въезде цель этой поездки была подтверждена. При этом контролировать и выдворять со своей территории всех, кто приехал по визам других стран, теоретически можно, но для этого, если действовать в рамках европейского законодательства, придется доказывать, что лицо представляет угрозу общественной безопасности или общественному порядку, что весьма затруднительно по отношению к рядовому туристу. Поэтому если и рассматривать общие миграционные ограничения для россиян, то на уровне ЕС. Возникает закономерный вопрос — насколько такой подход совместим с нормами учредительных договоров ЕС, посвященных ограничительным мерам.

• Во-первых, если такие меры введут, это будет первым случаем, когда в качестве инструмента внешней политики используют ограничения в рамках внутреннего законодательства (визовый режим в ЕС отнесен к вопросам внутренней компетенции).
• Во-вторых, не очевидна компетенция ЕС для принятия таких решений. Ограничительные меры принимаются Советом ЕС, который должен действовать, как и все остальные институты ЕС, исключительно в рамках, установленных учредительными договорами.

Сейчас ограничительные меры вводятся двумя правовыми актами: решением, принятым в соответствии со статьей 29 Договора о Европейском Союзе (ДЕС), позволяющей ЕС принимать решения, определяющие позицию ЕС по отдельным вопросам географического или тематического характера, и регламентом, принимаемым на основании статьи 215 Договора о функционировании Европейского Союза. Именно с ней и возникает сложность так как данная статья допускает принятие регламентов только в случаях, когда решение по статье 29 ДЕС предусматривает полное или частичное приостановление или сокращение экономических и финансовых отношений. Вряд ли ограничения на выдачу виз россиянам можно расценить как экономические или финансовые отношения.

С одной стороны, регламенты нужны только в случаях, когда необходимо создать обязательства для частных, физических и юридических, лиц из ЕС, а выдача виз — это очевидно действия публичных органов власти. При этом каких-либо тематических ограничений статья 29 ДЕС, на основе которой принимаются адресованные государствам решения, не содержит.

С другой — нельзя исключать такое толкование статьи 29 ДЕС и статьи 215 ДФЕС, при котором для введения в действие ограничительных мер всегда будет требоваться два правовых акта: и регламент, и решение. И если регламент принять нельзя, то и решение издавать тоже нельзя.

Кроме того, ограничительные меры направлены на пресечение действий, которые расцениваются Европейским Союзом как противоправные. Даже вводя санкции не в отношении физических или юридических лиц, а в отношении целой отрасли экономики, ЕС исходит из оценки такой отрасли как особо значимой для государства. Но ограничение на выдачу виз в зависимости от гражданства — это уже возложение ответственности на весь народ. Каким образом ограничение миграционных прав той части населения, которая заинтересована в поездках в Европу, поможет прекратить проведение специальной военной операции на Украине, остается для нас неразрешимой загадкой.

Вопрос пропорциональности избранной меры тоже очень актуален. Ограничения прав, в том числе на свободу передвижения, возможны, если соблюдены следующие условия: ограничение преследует законную цель, оно прямо связано с достижением этой цели и является пропорциональным, то есть минимально необходимым. Санкции уже признавались преследующими законную цель, так что с первым элементом проблем нет, однако вот с двумя остальным все гораздо сложнее. Насколько ограничение поездок будет содействовать прекращению действий России на Украине и точно ли нет иных мер, которые бы позволили достичь этой цели не столь радикальным способом — вопрос дискуссионный и с хорошей перспективой рассмотрения в Суде ЕС.

В любом случае, для введения ограничительных мер необходимо единогласное решение всех государств-членов ЕС. Очень хочется верить, что рациональный подход не покинет евроатлантический мир, для которого права человека не пустой звук, даже (и тем более) если этот человек живет в России, которая в своей истории уже прошла этап кровавой коллективной ответственности. Не хочется увидеть еще и дискриминацию по признаку гражданства.